Přerozdělování uprchlíků: Racionální návrh Evropské komise?

 Úvod

Celý globalizovaný svět v současnosti čelí největší uprchlické krizi od dob 2. světové války. Kolem vnějších hranic Evropské unie jich v dnešní době je na pětadvacet milionů, přičemž nejvíce z nich pochází ze Sýrie. To má za následek mimo jiné rapidně rostoucí počet žadatelů o azyl či jinou formu mezinárodních ochrany v EU. (europa.eu, 2015) V roce 2014 podalo v zemích Unie žádost o azyl na 626 000 imigrantů, což představuje nárůst o 45 % oproti roku 2013. Dalším velkým kontextuálním problémem je migrace ilegální, přičemž se uprchlíci snaží dostat do své „vysněné“ destinace nepozorovaně, bez azylového řízení. Takových případů bylo v loňském roce evidováno 283 000. (europa.eu, 2015) Tyto obrovské počty žadatelů o azyl (včetně těch ilegálních) jsou obrovským náporem pro členské země Unie, nicméně toto zatížení není v žádném případě rovnoměrné, a to z mnoha důvodů. Nejvíce odpovědnou je současná podoba fungování Společného evropského azylového systému (Common European Asylum Systém, CEAS), především pak tzv. Dublinské nařízení. (europa.eu, 2014) Státy, které jsou azylovými žádostmi doslova zasypány, logicky volají po revizi současné unijní imigrační a azylové politiky. Naproti tomu státy, které tento problém zatím řešit nemusí, o změny příliš nestojí. Tento rozpor uvnitř Unie, spojený se stále vzrůstajícími počty imigrantů, však nelze ignorovat donekonečna.

Současná praxe

Jak již bylo zmíněno, největším problémem, kvůli němuž jsme se v otázce řešení rostoucího počtu uprchlíků mířících do EU za lepším životem dostali do slepé uličky, je současná podoba CEAS. Na něm se pracuje již od roku 1999, kdy se díky Amsterodamské smlouvě přesunul z oblasti třetího pilíře do oblasti pilíře prvního. Základem tohoto systému je, že každému žadateli o azyl musejí být v první zemi, do které na území Unie vkročí sejmuty otisky prstů, které jsou následně poslány do databáze zvané EURODAC. Součástí dnešní praxe je pak zmíněné Dublinské nařízení, které praví, že „odpovědnost za posuzování žádosti nese především stát, který hrál největší úlohu při vstupu nebo pobytu žadatele na území EU“. (europa.eu, 2015) Tedy stát, do kterého imigrant vstoupil jako první, je zodpovědný za celý azylový proces včetně sejmutí otisků prstů. Pokud se takový azylant následně chce z této země dostat do jiné, je opět navrácen do té, která je „za něj zodpovědná“. Po získání azylu pak nabyde práv, např.: vstupu na pracovní trh této země.

To je tedy hlavní příčinou nerovného počtu žadatelů v rámci Unie – prvními zeměmi, kam žadatelé vstoupí, jsou v drtivé většině ty na vnějších hranicích Unie. Další důležitou příčinou těchto nerovností jsou tzv. reception conditions, tedy základní podmínky, které musí stát žadatelům zajistit. Nejlepší úroveň těchto podmínek je samozřejmě v zemích nevyspělejších, jmenovitě pak Německo nebo Francie. Třetím faktorem je šance samotný azyl získat, která je vysoká například v severských zemích, zejména ve Švédsku. Pokud se podíváme na statistiky z roku 2014, z celkového počtu žadatelů o azyl více než třetina (220 000) podala žádost v Německu (Guardian, 2015), ve Švédsku počet činil 80 000, ve Francii 70 000 a v Itálii rovněž 70 000. (Dennison a Pardijs, 2015) Hranici řeckou, kyperskou či bulharskou pak loni překročilo na 50 000 imigrantů, hranici maďarskou kolem 40 000 přistěhovalců. (Frontex, 2015) Celých 80 % žadatelů o azyl pak přichází do pouhých šesti zemí EU (Respekt, 2015). Země na vnějších hranicích (zejména Itálie, Řecko či Maďarsko) jsou pak silně motivovány Dublinská nařízení obcházet a nenápadně přehlížet vlny ilegálních uprchlíků, kteří se skrze tyto země snaží dostat hlouběji do Unie, zejména pak do Německa či Švédska.

Alternativní řešení

S názorem, že je současnou praxi v přijímání žadatelů o azyl změnit, se ztotožňuje také Evropská komise (EK), která proto 13. 5. 2015 představila svůj plán alternativního řešení současných problémů. Témat, kterými se ve svém návrhu EK zabývá je více, nicméně v tomto policy briefu budeme blíže analyzovat pouze ty návrhy, které se přímo týkají řešení problematiky přílivu žadatelů o azyl do zemí EU, respektive jejich velice nerovnoměrného rozvrstvení v jejím rámci. Pro řešení tohoto problému navrhla EK dva druhy kvót pro přerozdělování uprchlíků v rámci EU. První systém kvót má být oficiálně představen koncem května, přičemž se má jednat o povinné přerozdělování žadatelů o azyl, kteří se již nacházejí v zemích EU. Počty žadatelů, které budou jednotlivým zemím náležet, by se měly určit pomocí tří, respektive čtyř kritérií, kterými jsou počet obyvatel, HDP daného státu, nezaměstnanost a počet přijatých azylantů v letech 2010-2014. (Vitorino a Pascouau, 2015) Pro přijetí tohoto nařízení je nutný souhlas kvalifikované většiny v Radě Evropské unie, což znamená souhlas tzv. dvojí většiny, tedy minimálně 55 % členských států reprezentujících alespoň 65 % populace EU. Následně chce EK v souvislosti s tímto nařízením navrhnout budoucí mechanismus založený na výše zmíněném principu přerozdělování, který se automaticky spustí při každé další nenadále vysoké vlně nových žadatelů o azyl.

Dalším druhem kvót, jejichž návrh EU v polovině května představila, je přesídlení uprchlíků ze třetích zemí do Unie. Jednalo by se o pečlivě vybrané jedince, převážně z uprchlických táborů v Turecku či Jordánsku, čímž by se – podle slov Komise – mělo zabránit tomu, aby imigranti umírali na mořích a platili své nastřádané peníze ilegálním převaděčským gangům. Každoročně by se tak mělo ze zemí Blízkého východu přesídlit asi 20 000 osob. (Scarpetta, 2015) Nicméně nutno podotknout, že tento návrh by měl pouze podobu tzv. doporučení, nebyl by tedy pro žádný ze států právně vynutitelný. Jednání o skutečné podobě zmíněných návrhů však budou jistě ještě probíhat, konečná podoba je tedy stále nejasná, dále je také nutno brát zřetel na kontroverze a možná úskalí tohoto plánu.

Se současnou neblahou situací je zcela jistě nutno něco dělat, revize dnešní praxe při přijímání uprchlíků je jistě na místě. Podle čl. 80 Lisabonské smlouvy by imigrační politika měla být vedena „principem solidarity a spravedlivého sdílení zodpovědnosti“. Formálně tedy povinnost sdílet příliv žadatelů o azyl již existuje od roku 2009, avšak není jakkoli právně vynutitelná. (Borónska-Hryniewiecka, Brudzińska a Sasnal, 2015) Pokud tento článek (stejně jako jakýkoli jiný) bude možno bez následků přehlížet, bude se jednat o pouhý bezcenný cár papíru. Avšak jak vidno, bez stanovení povinných kvót na přerozdělování uprchlíků v rámci Unie nebude aplikování tohoto článku v praxi možné. Z toho důvodu je část zmíněných návrhů EK racionální. Stojí za tím, co je psáno v primárním právu EU, a to je velice důležité. Text primárního práva, pokud není změněn cestou, kterou toto právo stanoví, nesmí býti možné beztrestně obcházet a ignorovat. Stejně tak není přípustné se vůči přicházejícím uprchlíkům obracet zády. Všechny členské státy jsou zavázány Ženevskou konvencí, která jasně stanovuje zákaz navrácení uprchlíků do zemí, kde je jejich život nebo svoboda v ohrožení. (Orav, 2015) Co se tedy týká imigrantů, kteří se již nacházejí v EU, je třeba tento problém řešit jednotně a solidárně v rámci Unie, k čemuž mohou Komisí navržené kvóty skutečně dopomoci.

Nicméně i přes racionálnost této části návrhu se zde objevuje mnoho kontroverzí s ním spojených. Jednou z velkých nevýhod je existence Schengenského prostoru, který uprchlíkům přidělených do jedné země umožní prakticky nepozorovaně opět přesídlit do země, do které měli namířeno prvně. Stejně tak je velkým problémem v Evropě čím dál více rostoucí nacionalistická rétorika politických stran a občanů, prahnoucích po opětovném nabytí plné národní suverenity. A přijetí nařízení ohledně přerozdělování žadatelů o azyl skutečně je velkým zásahem do státní suverenity. S tím se pojí také otázka, kdo na nadnárodní úrovni určí, jaká jsou spravedlivá čísla pro samotné přerozdělování. Má k tomuto Evropská komise legitimitu? Ano, má, a to především díky nově použitému způsobu nominace předsedy Evropské komise a díky tomu, že samotné nařízení je nutno schválit Radou, a to pomocí kvalifikované dvojí většiny. Větším důvodem ke skepticismu však je názor, že se tímto systémem přerozdělování ještě více posílí pozice převaděčských gangů, jejichž „klienti“ budou vědět, že Unie se k nim zády neobrací, naopak budou tušit, že mají větší šanci získat v Unii azyl – nebudou se totiž muset tlačit do stejných zemí, jako všichni ostatní, tedy převážně do zemí na vnějších hranicích. Asi nejpalčivějším problémem jsou však politické dopady. Politické strany a hnutí typu Národní Fronty ve Francii, Pegidy v Německu, UKIP v Británii či Jobbik v Maďarsku jsou na antiimigrační politice postaveny a jejich preference jsou již nyní velice vysoké. Díky povinným kvótám nelze očekávat jejich snížení, ba naopak můžeme očekávat jejich růst a vznik dalších takových uskupení, což může ve svém důsledku EU rozdělit natolik, že bude na místě vznášet otázku jejího možného rozpadu.

Vedle mnohých nevýhod jsou zde také pozitivní aspekty takového nařízení, a to zejména ono zmíněné dodržování primárního práva Unie. Bylo by to velkým symbolickým gestem a naplněním závazku solidarity. Mimoto by se díky tomu mnohým zemím skutečně ulevilo od velké zátěže, věděli by, že na to nejsou sami, což by mohlo – minimálně na úrovni politických elit – dopomoci k silnějšímu pocitu jednotnosti EU. Vedle toho mohou být velkým přínosem takového kroku pozitivní ekonomické důsledky. Jak víme, evropská populace stárne, doslovy vymírá. Kvalifikovaných lidí v produktivním věku je čím dál méně, což pro budoucí konkurenceschopnost Unie není vůbec přívětivé. EU potřebuje více kvalifikované pracovní síly, přičemž přijetí určitého počtu přistěhovalců rovnoměrně po Evropě k tomuto může přispět, nemůže tomu však uškodit.

Závěry a doporučení

Návrh EK ohledně kvót je racionální, i když v sobě skýtá mnohá nebezpečí, zejména pak těch politických. Je to však krok nevyhnutelný, pokud chceme dostát principům a hodnotám, na kterých je Unie postavena. Na druhou stranu je však nutno říci, že racionální je pouze návrh na přerozdělování žadatelů o azyl, kteří již jsou na území EU. Návrh druhý, a to přerozdělování uprchlíků z uprchlických táborů na Blízkém východě, není nic jiného, než symbolickým gestem bez jakýchkoliv praktických dopadů, a to jednak z důvodu dobrovolnosti takového aktu, zejména však z důvodu, že se jedná o pouhých 20 000 lidí ročně, což ve srovnání s celkovým počtem uprchlíků kolem EU (v úvodu zmíněných 25 milionů), je opravdu zanedbatelné číslo. V tomto případě by se Unie měla spíše soustředit na svou politiku vnějších vztahů a rozvojové pomoci – jen skutečnými a účelnými činy v těchto třetích zemích můžeme tamním uprchlíkům doopravdy pomoci. Tím, že si jich ročně vezmeme několik tisíc pečlivě vybraných, skutečně ničeho nedocílíme.

Avšak ani ony „racionální“ kvóty nejsou bez nedostatků. Za prvé, kvóty jako takové budou kontraproduktivní, dokud v EU nebude fungovat skutečně jednotná azylová a imigrační politika. To znamená (a) zrušit Dublinské nařízení, (b) zaručit, aby podmínky pro získání azylu byly ve všech zemích stejné, (c) zajistit, aby proces vyřizování žádosti byl ve všech zemích Unie jednotný a (d) snažit se ve všech členských státech sladit tzv. perception conditions, tedy základní podmínky, které musí stát žadateli poskytnout při vyřizování žádosti. S tímto je totiž spojena další důležitá podmínka – zachování jedné ze čtyř základních svobod Unie, Schengenského prostoru. Kvůli němu totiž nemůžeme zaručit, aby uprchlíci přidělení do jednoho státu následně neodcházeli do států vyspělejších, s lepšími podmínkami a s lepší šancí pro získání azylu. Pro co největší eliminaci využívání schengenského prostoru uprchlíky je tedy splnění výše zmíněných čtyř bodů nezbytnou podmínkou.

Za druhé, ruku v ruce s těmito kroky je nutné zejména utkat se v politickém boji se sílící radikální pravicí a s populisty a pomocí osvětové mediální kampaně, do které musejí být zapojeni také přední politici mainstreamových masových politických stran, přesvědčovat občany svých zemí, že přijetí několika stovek či tisíc imigrantů opravdu není pro společnost nebezpečím či ekonomickou zátěží.

A za třetí, je nutno mít vždy na paměti, že kvóty na přerozdělování žadatelů o azyl nejsou a nikdy nebudou řešením dlouhodobým, budou vždy maximálně řešením střednědobým. Proto nemůžeme donekonečna tyto kvóty zvedat, naopak se musíme vždy snažit – jakožto jednotná Evropská unie – stabilizovat situaci ve třetích zemích, aby se počty uprchlíků celosvětově dlouhodobě snižovaly. K tomu je však zapotřebí vybudování skutečně jednotné zahraniční a bezpečnostní politiky.

Reference

Evropská komise. Komise přijala Evropský program pro migraci, který má přinést okamžitá opatření i dlouhodobou perspektivu migrační politiku EU. [online] 13/5/2015, [cit. 26/5/2015]. Dostupné na: http://ec.europa.eu/ceskarepublika/news/150513_evropsky_program_pro_migraci_cs.htm

Evropská komise. Společný evropský azylový systém. 2014. [online], [cit. 27/5/2015]. Dostupné na: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/ceas-fact-sheets/ceas_factsheet_cs.pdf

Guardian. Germany presses for quota system for EU migrant distribution. 29/4/2015. [online], [cit. 27/5/2015]. Dostupné na: http://www.theguardian.com/world/2015/apr/29/germany-quota-system-eu-migrant-distribution

Dennison S., Pardijs D. Humanitarian emergency Mediterranean: ECFR Scorecard briefing. European Council on foreign relations. 23/4/2015. [online]. [cit. 26/5/2015].  Dostupné na: http://www.ecfr.eu/article/humanitarian_emergency_in_the_mediterranean_ecfr_scorecard_briefing3004

Frontext. Annual Risk Analysis 2015. 28/4/2015. [online]. [cit. 26/5/2015]. Dostupné na: http://frontex.europa.eu/news/frontex-publishes-annual-risk-analysis-2015-lA1x1g

Respekt. Kvóty na uprchlíky nejsou nerozumné ani nebezpečné. 22/5/2015. [online]. [cit. 26/5/2015].Dostupné na: http://respekt.ihned.cz/c1-64052180-kvoty-na-uprchliky-nejsou-nerozumne-ani-nebezpecne

Vitorino, A. a Pascouau, Y. The EU´s migrant strategy: a welcome new impetus. European policy center. 19/5/2015. [online]. [cit. 26/5/2015].Dostupné na: http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_5597_the_eu_s_migrant_strategy.pdf

Scarpetta, V. The new EU refugee plan: What´s in it? Open Europe. 13/5/2015. [online]. [cit. 26/5/2015]. Dostupné na: http://openeurope.org.uk/blog/eu-refugee-plan-whats-in-it/

Borónska-Hryniewiecka, Brudzińska, Sansal. Migrants ´R´ Us: Recommendations for a Sound Europe Migration Policy. PISM. 2015. No. 9. [online]. [cit. 26/5/2015]. Dostupné na: http://www.pism.pl/files/?id_plik=19735

Orav, A. EU Migration Policy: Calls for holistic aproach and closer international cooperation. European Parliament Research Service. 13/5/2015. [online]. [cit. 26/5/2015]. Dostupné na: http://epthinktank.eu/2015/05/13/eu-migration-policy-calls-for-holistic-approach-and-closer-international-cooperation/

Napsat komentář

Vaše emailová adresa nebude zveřejněna.